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La présidence Allemande de l’UE vue de Moscou

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par Dmitri Danilov, responsable du département Sécurité européenne de l’Institut de l’Europe de l’Académie des sciences russe, pour RIA Novosti

Moscou n’a pas caché, mais au contraire souligné qu’il espérait beaucoup de l’Allemagne : ayant accédé à la présidence tournante de l’Union européenne, Berlin pourrait amener cette dernière à satisfaire les demandes de la Russie. Il pourrait sembler que toutes les conditions soient réunies pour cela. L’Allemagne est un partenaire prioritaire de la Russie en Europe, et ce partenariat repose sur le solide fondement de leurs relations et intérêts économiques réciproques. C’est la raison pour laquelle l’Allemagne, plus que tout autre pays, a intérêt à ce que se développe la coopération avec la Russie, et donc à ce que le vecteur de la politique européenne se développe dans cette direction. Les perspectives de la présidence allemande apparaissent également sous un jour très favorable sous l’angle de l’agenda des relations Russie-UE. Bruxelles est tout autant intéressé que Moscou à ce que s’engagent au plus vite les négociations sur le nouvel Accord de partenariat stratégique, qui doit remplacer l’ancien Accord de partenariat et de coopération entre la Russie et l’UE, qui arrive à expiration à la fin de 2007. Il est regrettable que le veto polonais ait empêché que ces pourparlers s’ouvrent sous la présidence finlandaise, mais les attentes liées à l’Allemagne, qui a remplacé ce dernier pays, sont d’autant plus grandes.

Le facteur personnel, enfin, n’est pas à négliger. Nombreux sont ceux qui pensaient que le départ de Gerhard Schröder affaiblirait les positions de la Russie dans ses rapports avec l’Allemagne, lesquelles étaient impulsées pour beaucoup par les relations personnelles d’amitié liant le Chancelier et le Président Poutine. En arrivant au pouvoir, Angela Merkel a clairement fait comprendre qu’elle n’entendait pas s’engager dans cette voie, que les relations entre l’Allemagne et la Russie devaient reposer sur des points d’appui objectifs et, qui plus est, que ces relations devaient s’inscrire de manière plus précise dans un contexte européen. Mais, au final, non seulement Moscou n’a pas perdu au change, mais il y a même gagné. En fait, ce n’est nullement l’amitié entre Schröder et Poutine qui déterminait la dynamique des relations russo-allemandes. Et Angela Merkel n’a pas eu à rechercher des « points d’appui objectifs » pour remplacer les sympathies personnelles perdues : ces points d’appui, des points d’appui très solides, existaient déjà. Mieux encore : le départ de Schröder et les nouvelles nuances de retenue dans la politique russe de Merkel ont permis de voir tout cela de manière beaucoup plus claire. La boucle est donc bouclée : les intérêts mutuels de l’Allemagne et de la Russie sont tellement importants que les dirigeants politiques des deux pays ne peuvent tout simplement pas se passer de relations étroites. De telles relations se sont instaurées assez rapidement entre Angela Merkel et Vladimir Poutine. Des relations qui, si elles ne sont pas d’amitié, n’en sont pas moins celles de partenaires bienveillants. Et il s’agit là pour Moscou d’une caractéristique importante de la présidence allemande de l’UE. Il ne s’agit pas pour le Kremlin d’essayer de gagner quelques points supplémentaires, mais il peut tout de même compter sur la « garantie » que procure le pragmatisme allemand pour être protégé des poussées indésirables des manifestations d’humeur antirusses au sein de l’UE. C’est important, surtout si l’on considère le bilan de la présidence finlandaise.

Durant la présidence assurée par Helsinki, d’un côté, les relations et le dialogue politique entre la Russie et l’UE se sont développés assez activement, d’une manière assez fructueuse. Disons simplement que pour la première fois, cinq rencontres ministérielles ont été tenues dans le cadre du Conseil permanent de partenariat ; un document fondateur a été signé concernant le nouveau programme de la Dimension nordique ; des accords ont été atteints concernant la simplification du régime des visas. Et bien que les dirigeants européens ne soient pas parvenus, lors du sommet de Lahti, à convaincre Vladimir Poutine d’adhérer à la Charte énergétique et, au sommet d’Helsinki à lancer les négociations sur le nouvel accord Russie-UE, les partenaires ont montré qu’ils étaient prêts à entreprendre un travail concret pour déterminer les nouveaux paramètres des relations d’un partenariat stratégique. A cet égard, la transmission du témoin entre les présidences finlandaise et allemande a été très réussie. Mais, d’un autre côté, le cadeau de Noël fait à Moscou par la présidence finlandaise a constitué pour lui une surprise désagréable. Les vives critiques adressées par le Premier ministre finlandais, M. Vanhanen, ont contrasté avec le travail positif accompli par la présidence finlandaise et son bilan. Il appartient au Kremlin d’analyser ce qui a pu motiver cette critique. Si, derrière ces critiques se dissimulent des marques d’insatisfaction finlandaises ou même les traditionnelles remarques de l’UE sur les « valeurs qui ne coïncident pas » avec « un partenariat stratégique », c’est une chose. Mais il en va tout autrement s’il s’agit du développement d’une tendance très dangereuse, consistant à intensifier les manifestations d’antirussisme en Europe. Le fait que M. Vanhanen, comme il l’a dit lui-même, n’est pas certain que la Russie évolue dans la bonne direction (bien que, durant toute la période de présidence finlandaise, l’attitude de la Russie n’ait pas été jugée « incorrecte »), fait partie de l’héritage transmis à l’Allemagne. Celle-ci devra établir un équilibre entre les manifestations d’un état d’esprit négatif en Europe vis-à-vis de la Russie et les intérêts pragmatiques, tant allemands qu’européens. C’est là que les choses se compliquent pour Berlin : comment remplir sa mission européenne sans « perdre » la Russie ?

La réponse est simple, pourrait-il sembler : il faut tout faire pour avancer vers un nouvel accord Russie-UE, puisque tout le monde y a intérêt. En réalité, les choses sont plus complexes. Mettons entre parenthèses les difficultés conjoncturelles (le chantage à la viande polonais, qui a davantage impressionné l’UE que la Russie, ou les commentaires de Varsovie, manquant de pondération et inacceptables pour l’Allemagne, à propos des recherches menées par la Fiduciaire prussienne). Ce n’est pas là que se situent les problèmes de la présidence allemande. Berlin se retrouve avec des problèmes extrêmement complexes à résoudre, de caractère stratégique, et de la solution desquels dépend l’avenir de l’UE. Il s’agit tout à la fois de la sortie de l’UE de la crise constitutionnelle, de la nécessité de répondre à la question des « frontières de l’Europe », du nœud de contradictions socio-politiques traduisant, de fait, une « crise de confiance » de la communauté européenne vis-à-vis de l’UE, de la solution des dilemmes de Bologne de la croissance économique. La responsabilité qui échoit à l’Allemagne pour résoudre ces problèmes est d’autant plus grande que, dans le cadre de la préparation du 50e anniversaire du Traité de Rome, le 25 mars 2007, la « Déclaration de Berlin ne devra pas laisser subsister de doutes quant aux succès historiques et à l’avenir de l’UE. » Ajoutons un autre élément à ce tableau : la présidence du G8 par l’Allemagne en 2007, présidence qui lui a été transmise, soit dit en passant, par la Russie. Le Kosovo, l’Asie centrale, le Proche-Orient et autres points chauds du globe sont autant de problèmes politiques auxquels l’UE devra aussi apporter des réponses concrètes sous la présidence allemande.

Lorsque l’on observe ce tableau, on comprend que la Russie n’est pas l’objectif numéro un. Même si Berlin souhaite esquisser une politique orientale de l’UE véritablement nouvelle et engager une stratégie d’intégration par étapes de la Russie dans l’Europe, ses possibilités demeurent limitées. De plus, tous les membres de l’UE ne sont pas favorables, concrètement, à une politique de « qualité nouvelle » des relations avec la Russie. L’image de la Russie, dépeinte comme un pays autoritaire et non démocratique, aux ambitions démesurées, amène de nombreux pays de l’UE à réfléchir en termes de partenariat forcé, à la base duquel repose l’indépendance énergétique de l’Europe. Ce n’est bien sûr pas la même chose que les relations « Bush-Chavez », mais cette tendance est tout aussi dangereuse pour la Russie que pour l’UE. Si l’on ajoute à cela que l’accent mis par Berlin sur le dossier russe peut être interprété comme une politique allemande de l’UE, et non comme une politique européenne de l’Allemagne, les possibilités de la présidence actuelle apparaissent comme encore plus limitées. Moscou, qui voit dans l’Allemagne un poids lourd européen, capable comme nul autre pays de promouvoir la coopération russo-germanique, ne tient pas compte du fait qu’en l’occurrence, son poids handicape plutôt ce pays et freine ses mouvements. Et l’on entend déjà des voix qui s’élèvent à Berlin : « n’attendez pas trop de nous ».

Mais qu’attend au juste Moscou ? Des problèmes de compréhension existent aussi, probablement,en Allemagne sur cette question. L’absence de commentaires sur le bilan de la visite qu’a effectuée à Moscou, à la veille de Noël, le ministre allemand des Affaires étrangères Frank-Walter Stenmeier, dont l’ordre du jour était très chargé, ajoute au sentiment de flou. Le Kremlin souhaite un partenariat stratégique, mais n’est pas prêt à exposer des orientations stratégiques claires ? Et bien, il suffit tout simplement de qualifier le nouvel accord de « stratégique ». Le Kremlin veut-il un accord juridique véritablement nouveau ? Dans ce cas là, faut-il se hâter de le conclure ? Et la présidence allemande pourra-t-elle motiver son programme russe par l’insistance de Moscou qui, visiblement, a cessé de se hâter d’élaborer les nouveaux paramètres de ses relations avec l’UE ? En fin de compte, il existe un vieil accord, qui peut être automatiquement prorogé chaque année. Il existe des feuilles de route concernant les quatre « espaces communs », qui donnent la possibilité de développer une coopération « à géométrie variable », allant de la réforme du partenariat stratégique réel à sa simple reproduction.

La période préélectorale en Russie, la perspective qui s’esquisse de son adhésion à l’OMC, l’attente de résultats plus précis des discussions européennes sont autant de choses qui compliquent les pourparlers sur l’Accord avec l’UE. Sans parler des désaccords de fond russo-européens, telles la sécurité et la coopération énergétiques. Les inflexions centre-asiatiques de la présidence allemande ne sont pas non plus très claires pour Moscou. Que faut-il y voir ? La possibilité d’un partenariat bénéfique pour la Russie avec l’Allemagne et l’UE, prenant en compte les intérêts énergétiques des deux parties, ou, au contraire, une tentative de relier l’Allemagne et l’Europe à une source additionnelle d’énergie en évitant la Russie ? Le fait qu’il s’agit bien là de problèmes prioritaires a été mis en relief par l’écho important donné à la question gazière après la disparition du Président turkmène Niazov.

Autrement dit, plus l’Allemagne et la Russie envisageront un Accord sérieux et riche lors de leurs pourparlers, et plus faibles seront les chances que celui-ci aboutisse en 2007. S’il s’agit de préparer un document d’un caractère assez large, mais conforté par des accords sectoriels de coopération, leur élaboration contraindra les partenaires à défendre âprement leurs positions concurrentielles, et la question des délais de l’achèvement des discussions ne sera plus prioritaire. Mais si les partenaires se contentent, avant tout, de préserver les cadres juridiques de la coopération et de faire état, une nouvelle fois, de leur caractère stratégique, aucun problème particulier ne se posera alors. Toutefois, la conclusion de ce nouvel Accord de partenariat stratégique signifierait que les deux parties ont misé sur la préservation du statu quo, sur une coopération pragmatique limitée dans les secteurs présentant un intérêt mutuel, tout en se gardant les mains libres pour intervenir dans les secteurs où les intérêts divergent. Un tel succès diplomatique laisserait alors sans réponse une question essentielle : quel sera le futur visage de l’Europe, une Europe jusqu’à présent divisée, en dépit des témoignages aussi évidents de « partenariat stratégique » ?

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