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Réforme territoriale : En défense de la clause de compétence générale

Une réunion-débat animée par Jacques Cheminade, président de Solidarité & Progrès, et Karel Vereycken, directeur général de Nouvelle Solidarité, a eu lieu à Clichy le mercredi 11 mars 2015.

Ci-dessous le texte complet de l’intervention de Karel Vereycken. Celui de l’intervention de Jacques Cheminade est disponible sur jacquescheminade.fr.

Comme l’a dit Jacques Cheminade, c’est hier, 10 mars, que nos députés ont adopté la loi NOTRe (Nouvelle organisation territoriale de la République).

Pour parler franchement, ce qu’on annonce comme allant « dans le sens de l’histoire » va en réalité totalement dans la direction opposée à la tradition que Cheminade vient d’évoquer. Au lieu de progresser, on retourne à une féodalité totalitaire, mais sans la dimension autogestionnaire qui parfois nous fait regretter cette époque.

Comme le disait Lincoln, tout assassinat commence par la calomnie. Or, que n’a-t-on pas dit sur les collectivités territoriales ? Gauche et droite s’accusent mutuellement depuis des lustres d’avoir engendré un « millefeuille territorial », le tout aux frais d’un contribuable écrasé par les couches de crème.

Certes, le degré de complexité de l’organisation territoriale à de quoi intriguer : 27 régions, 101 départements, 34 arrondissements, 4055 cantons, 16 communautés urbaines, 174 communautés d’agglomérations, 2400 communautés de communes, 36 786 communes, et je ne mentionne même pas les 3700 pays et les 4000 bassins de vie…

Couper dans le vif

Aujourd’hui, cadenassée par l’euro et les traités européens, la France est donc priée de procéder à un « choc » de « simplification administrative » censé permettre des « économies d’échelle ». Combien vont-elles rapporter ? « Entre 12 et 25 milliards d’euros », assure le ministre André Vallini. En tout cas, Bruxelles attend avec impatience ces économies pour que le déficit public français ne dépasse pas 3 % du PIB. « 10 milliards d’économies dans 5 ans », a préféré tempérer François Hollande, soit 5 % seulement des 250 milliards de dépenses publiques engagées chaque année par les collectivités locales.

Pour René Dosière (député apparenté PS), spécialiste des finances des collectivités territoriales, la réforme ne permettra d’économiser que 2 à 3 milliards d’euros. Analyse confirmée par l’agence de notation Moody’s, pour qui les mesures envisagées par le gouvernement « ne font que redistribuer les coûts vers d’autres organes de l’Etat ».

Economies ?

Rappelons d’abord le poids réel des collectivités locales : leurs dépenses annuelles s’élèvent à 200 milliards d’euros, contre 400 pour l’État et 600 pour la Sécurité sociale. Le déficit des collectivités territoriales (10 milliards d’euros) représente 5 % de leurs dépenses, contre 20 % pour l’État (80 milliards d’euros). Et ce alors que ces collectivités ont dû assumer, depuis le début des années 1980, un nombre croissant de missions.

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Regrouper conseils généraux et conseils régionaux (représentant 90 milliards d’euros de dépenses) serait-il si rentable ? Une étude de l’Assemblée des départements de France menée en 2009 montre qu’en cas de fusion, seules diminueraient les dépenses de fonctionnement (soit 6 milliards d’euros), et que cette baisse ne dépasserait pas 10 % (soit 600 millions d’euros) ou encore 0,7 % des 90 milliards d’euros de dépenses globales. Tout simplement parce que, fusion ou pas, l’essentiel des dépenses des collectivités locales – voies ferrées, collèges, lycées, routes départementales, etc. – resterait au même niveau.

Austérité

En réalité, la réforme territoriale n’est donc qu’un moyen supplémentaire d’imposer une austérité sans précédent. Car, nous disent les marchés (c’est-à-dire les banques et leurs fidèles serviteurs à Bruxelles), il y a urgence. Pour sonner la fin de la récré, François Hollande, le 14 janvier 2014, a décidé de constituer autour de lui un Conseil stratégique de la dépense publique, se réunissant chaque mois pour évaluer les politiques publiques.

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Dégager 50 milliards entre 2015 et 2017, dont 21 rien qu’en 2015, c’est du jamais vu. « C’est beaucoup - cela n’a même jamais été fait - c’est l’équivalent néanmoins, si on ramène les choses à leur réalité, de 4 % de l’ensemble de nos dépenses collectives », a avoué Hollande. Et depuis fin février, ce sont 30 milliards de coupes supplémentaires qu’exige Bruxelles !

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Rien que pour arriver à 50 milliards, le gouvernement prévoit 18 milliards de coupes dans les dépenses de l’Etat (donc moins de services et gel du point d’indice des fonctionnaires), 10 milliards dans l’assurance maladie (en généralisant les soins ambulatoires et en supprimant du personnel), 11 milliards dans la protection sociale (en gelant les retraites, etc.) et 11 milliards dans les dépenses des collectivités territoriales, dont 3,7 milliards en 2015 (2 milliards pour les communes).

Le plus inquiétant, c’est que Hollande a annoncé qu’il n’augmenterait pas les impôts. Cela veut donc dire qu’il coupera dans le vif, et cela ne peut se faire sans porter atteinte à la République.

Clause de compétence générale

Car pour faire des économies, la loi NOTRe, adoptée le 10 mars, prévoit une « meilleure sélection des projets financés », une « rationalisation des syndicats intercommunaux » et surtout la suppression de « la clause de compétence générale ».

Officiellement, « la clause de compétence générale est supprimée pour les départements et les régions. Ces deux échelons n’auront donc plus le droit d’intervenir sur tous les sujets, de dépenser dans tous les domaines d’action publique. Cela permettra de clarifier "qui fait quoi", d’harmoniser les politiques publiques entre les différents échelons, et d’éviter des dépenses inutiles lorsque que plusieurs niveaux de collectivités se concurrencent sur un même domaine d’action. »

De quoi s’agit-il ? Naïvement, comme beaucoup d’autres, je croyais que cette « clause » référait à une clause juridique spécifique. Il n’en est rien.

Parlant des départements, l’article L3211 du Code général des collectivités territoriales précise seulement que « le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département. Il statue sur tous les objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements et sur tous les objets d’intérêt départemental dont il est saisi. Il a compétence pour promouvoir les solidarités et la cohésion territoriale sur le territoire départemental, dans le respect de l’intégrité, de l’autonomie et des attributions des régions et des communes ».

Pour les autres collectivités territoriales, l’esprit de la législation est identique : ce qu’on appelle la « clause de compétence générale » est précisément cette sacro-sainte mission qu’on confie aux élus, celle d’être responsable en toute circonstance pour l’intérêt général de la population. Et, en cas de besoin, de pouvoir dépenser de l’argent pour cela, ce qui fait de lui une précieuse « variable d’ajustement ».

Jean-Yves Gouttebel, le président du conseil général du Puy-de-Dôme, rappelait l’année dernière que depuis 1982, les conseils généraux se sont vu attribuer des compétences de premier plan, notamment dans les domaines social, scolaire, routier, etc. Et que c’est précisément la clause de compétence générale qui permet aux départements d’assurer une mission de péréquation territoriale garante de la solidarité.

En l’enlevant, on dégrade donc le statut des élus, qui deviendront au mieux des serviteurs, non plus de leurs administrés, mais de règles imposées d’en haut. Si au sommet, les régions et les métropoles, mises en concurrence les unes avec les autres, suivront les conseils de Bruxelles et des managers financiers, en bas, les élus se retrouveront comme des dames de charité mais avec les poches vides.

Méthode

Avec le recul, on constate que la façon dont cette réforme nous a été vendue est, en soi, un scandale. Au lieu de repenser les missions éventuelles des uns et des autres, on a fait l’inverse : on a obligé les communes à se regrouper, on a négocié la nouvelle carte des régions et c’est seulement maintenant qu’on va fixer leurs prérogatives.

Pire encore, alors qu’on prépare la suppression des départements en 2021, on organise l’élection de 4000 conseillers départementaux sans connaître leurs compétences actuelles ! A force de tout segmenter et d’étaler le processus législatif dans le temps, plus personne ne se rappelle la mission de bien public et de service public que Jacques Cheminade vient d’exposer.

En vérité, là aussi, il s’agit d’un coup d’Etat de la finance. Alors qu’au niveau national, les prérogatives de l’Etat français sont cadenassées par les traités européens et Bruxelles, la réforme territoriale, en éliminant par un processus d’étouffement graduel l’Etat, les départements et les communes, vise à supprimer les instruments historiques qui ont permis aux citoyens de constituer un contrepouvoir aux empires féodaux. Ceux qui resteront, c’est-à-dire les métropoles, les super-régions et les super-communes, seront mis en compétition les uns contre les autres dans une Europe supranationale.

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La course à la taille

Le dénominateur commun de la réforme, c’est que tout est « trop petit ».

Les communes ? Trop petites. A remplacer d’urgence par des Etablissements publics de coopération intercommunales (EPCI) à fiscalité propre.

Au 1er janvier 2015, la France compte 2133 communes. Parmi elles, on dénombre 11 métropoles, 9 communautés urbaines, 226 communautés d’agglomération, 1 884 communautés de communes et 3 syndicats d’agglomération nouvelle. Initialement, il s’agissait de créer des super-communes de 5000 habitants. Avec la loi NOTRe en discussion au Parlement, le minimum sera de 20 000 habitants, mais avec de nombreuses dérogations pour les endroits où la démographie ne dépasse pas les 31 habitants au km2, c’est-à-dire le monde rural, les zones montagneuses ou encore les îles.

L’intercommunalité est actée depuis le 1er janvier 2014, à l’exception de 70 communes qui restent isolées, et l’on discute de l’élection au suffrage direct de leurs représentants. Pour 2017, la loi NOTRe prévoit le transfert des compétences des communes vers les intercommunalités « pour mutualiser davantage ». 

Notez qu’alors qu’on a tant décrié le millefeuille administratif, on vient de lui en rajouter une couche avec la création, depuis le 1er janvier 2015, de 10 métropoles. Deux autres s’y ajouteront, Lyon étant un genre à part, mi-métropole, mi-département.

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Les régions ? Elles aussi trop petites pour peser à « l’échelle européenne ». Pourtant, prétendre que les régions françaises n’ont pas la « taille européenne » , c’est mentir. A l’exception de quelques régions à la forte personnalité historique, proches de nos frontières (Rhénanie-Westphalie, Bavière, Lombardie, Catalogne), les régions d’Europe ne sont, en moyenne, pas plus grandes que les nôtres. Le land de Brême ne compte que 660 000 habitants quand la Rhénanie-Westphalie en compte dix-sept millions, la Sarre un million ou le land de Rhénanie-Palatinat quatre. En France, la moyenne est d’un peu moins de trois millions d’habitants par région.

Il n’empêche que le Conseil constitutionnel a validé le 15 janvier 2015 la nouvelle carte à 13 régions et le calendrier des élections départementales et régionales, premier volet de la réforme territoriale adopté par l’Assemblée nationale le 25 novembre 2014. Les élections régionales de décembre 2015 auront lieu dans le cadre des nouvelles régions.

Chacun y a durement défendu son bout de gras. La Bretagne de Jean-Yves Le Drian ne bouge pas. La région Pays de Loire non plus. A part la réunification de la Haute et la Basse Normandie, tout s’est fait dans la douleur. Strasbourg, qui pourtant est maintenant une euro-métropole, sera également le chef lieu du grand département Champagne/Ardennes/Lorraine/Alsace.

Officiellement : « Les régions seront renforcées : elles seront en charge de l’élaboration d’un schéma régional en matière de développement économique, d’innovation et d’internalisation (SRDEII) ; de la coordination sur leur territoire de toutes les actions en faveur de l’économie ; de l’animation des pôles de compétitivité. Elles se voient également confier la gestion des ports et des aéroports, infrastructures nécessaires au développement et à l’emploi. Elles piloteront encore toutes les politiques en matière de transport TER, et transports inter-urbains, ainsi que la voirie qui sont des politiques complémentaires dont l’efficacité sera renforcée si elles sont confiées à une seule collectivité. Enfin, elles disposent de l’autorité de gestion des fonds européens depuis 2014 dans le cadre de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles et sont pleinement responsables en matière de formation professionnelle depuis le 1 er janvier 2015 ».

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Les départements ? Trop petits et donc à démanteler. Leurs compétences, que les députés viennent de renforcer, seront progressivement transférées, soit vers les super-communes, soit vers les super-régions. D’ailleurs, selon le site du gouvernement, ce qui est prévu pour janvier 2017, c’est « la réforme des sous-préfectures en créant des maisons de l’État pour regrouper les services administratifs et maintenir une présence sur le territoire ». C’est l’aveu que le département est bel et bien, à terme, condamné à mort. Cependant, cela ne peut pas s’annoncer avec les élections départementales.

Histoire

Nous ne reprendrons pas ici tout ce que nous avons développé sur ce sujet dans un article précédent. Rappelons seulement que les communes et les départements sont aussi vieux que la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Serait-elle archaïque elle aussi ? Leur existence figure dans la Constitution. Car c’est le 14 décembre 1789 qu’on découpe le territoire en 44 000 municipalités, héritières des anciennes paroisses. Dès 1890, lorsque le début de l’ère industrielle commence à vider nos campagnes, apparaissent les syndicats intercommunaux pour mutualiser certaines tâches autrement hors de portée des petites communes. Pas besoin d’usines à gaz administratives. Et un mois après la création des communes, le 15 janvier 1790, l’Assemblée constituante établit la carte des 83 départements français dans le but de briser les reins des duchés, comtés et baronnies, et de substituer la fidélité à la loi républicaine à celle due au Roi.

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Pour les pères fondateurs de la République française, il fallait traduire dans le réel, l’idéal révolutionnaire défini par la Constitution : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée » (Art. I). La France est par définition anti-oligarchique puisque « son principe est : gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple ».  Ainsi, « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum » et « aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice » (Art. III).

La réforme territoriale remet donc en cause l’esprit même de notre Constitution. Comme l’affirme Jean-Yves Gouttebel, président du Conseil général du Puy-de-Dôme : « Les Français savent que sans les départements gérés par des assemblées élues, les centres de décision s’éloigneront, que la proximité qui est une exigence d’une démocratie moderne sera cassée et que la solidarité territoriale, rempart contre la fracture territoriale, ne sera plus garantie. Les Français ont besoin des départements, de départements rénovés. Sans cette dimension démocratique la République est en danger. 500 000 élus locaux, dont plus de 4000 conseillers généraux, constituent le meilleur rempart contre toute tentative du pouvoir central de porter atteinte, qui sait, un jour, aux valeurs républicaines et à la démocratie. »

Émissions obligataires

La nouvelle organisation territoriale, en lançant la « privatisation de la France », précède également un recours plus intensif par les collectivités territoriales à des « financements alternatifs », dont l’émission obligataire. « L’emprunt obligataire devient un nouvel outil pour répondre à la raréfaction du crédit » , affirme la Gazette des Communes . Rien qu’en 2012, seize collectivités locales ont émis ensemble un total de 2,32 milliards d’euros d’obligations, contre seulement 684 millions en 2011, soit le triple. L’une d’entre elles s’appelle l’Association des communautés urbaines (ACUF). Présidée par le maire de Lyon, elle regroupe 4 régions, 9 départements et 21 communautés de communes. Il n’est pas difficile à comprendre qu’une métropole opulente pourra émettre plus de crédit qu’une petite ville au fin fond de la Creuse. Si cette tendance se confirme et se consolide, ce sera la fin d’une péréquation verticale, la fin de la solidarité entre territoires et populations, c’est-à-dire la fin d’un vouloir vivre en commun, la fin de la République.

Casse sociale et chômage de masse

Chez nos voisins, le bilan des réformes territoriales est loin d’être glorieux. En Espagne, la politique du gouvernement Rajoy, visant à rationaliser le secteur public pour lui extorquer 30 milliards, a fait de gros dégâts. Les régions ont déjà éliminé 751 entreprises publiques et en ont réorganisé 228 autres, ce qui a permis d’économiser 4 milliards d’euros. Par ailleurs, les communes ont dû abandonner leurs compétences en matière sociale, dévolues désormais aux seules régions. En deux ans, 340 000 emplois publics ont été supprimés, remplacés par « l’administration électronique », dans un pays où l’accès à internet haut débit reste un luxe.

Au Royaume-Uni, les administrations locales ont été les premières victimes de l’austérité décrétée en 2010 par David Cameron. Sur cinq ans, leur budget a été réduit d’environ 30% et entre 2010 et 2013, un demi-million d’employés du service public ont été remerciés. Si beaucoup d’administrations ont fait preuve d’une grande ingéniosité, notamment en mutualisant leurs services pour compenser le manque de moyens, beaucoup de responsables dénoncent aujourd’hui une situation proche de la rupture, par exemple au niveau de l’entretien des routes, de l’aide au logement pour les sans-abris, des piscines, bibliothèques, etc.

Le spectre grec

Force est de constater que cette réforme territoriale est plus une soumission à des dogmes qu’un plan économique mûrement réfléchi. Prétendre qu’en coupant les dépenses des collectivités territoriales, on va faire des économies, relève de l’incompétence pure et simple.

Car la majeure partie d’entre elles (43%) relève des prestations sociales. En effet, le France a fait le choix, après la guerre, d’un mécanisme assurantiel obligatoire à l’échelle nationale pour assurer sa protection sociale (dont le coût de gestion de 3 % est considéré comme faible par la Cour des comptes). Il s’agit en réalité de revenus différés, comme tout mécanisme assurantiel (on cotise à l’instant et cela nous revient plus tard sous forme de remboursements de médicaments et de soins, retraites, etc.). Il n’empêche que le gouvernement a décidé de geler ces prestations sans geler les impôts et cotisations qui les alimentent ! Ceci équivaut à un détournement des salaires. Réduire la dépense publique revient donc à baisser les salaires différés et le pouvoir d’achat des ménages.

C’est l’inflation, le vieillissement de la population, la hausse du nombre de retraités et de chômeurs, en somme de prestataires, qui expliquent la hausse « spontanée » de ces dépenses. 21 milliards de coupes feront baisser les dépenses, mais seulement par rapport à la tendance spontanée de hausse. En principe, en 2015, elles n’augmenteront que de 0,2 % au lieu de 1,7 %.

Comme nous l’avons dit, il ne faudrait pas croire que baisser les dépenses publiques n’aurait aucun impact sur l’activité. Car cela signifie une baisse des prestations sociales et de la commande publique. Les collectivités territoriales, ne l’oublions pas, représentent plus de 70 % de l’investissement public.

Ainsi, l’impact négatif des coupes sur l’activité se chiffre de 1,2 à 1,3 point de croissance en 2015 et d’au moins 1,6 % de 2014 à 2017. En vérité, aucun pays n’a pu réduire ses dépenses publiques en valeur absolue. C’est seulement en augmentant le PIB qu’on réussit à faire baisser le ratio dépenses publiques/PIB.

En clair, couper les dépenses contribuera encore davantage à flinguer la croissance. Or, sans croissance, la proportion de la dette par rapport au PIB explose. La Grèce, après avoir avalé les couleuvres de la Troïka, a vu son PIB chuter de plus de 20 %. Résultat : sa dette, bien qu’ayant baissé en milliards d’euros, a augmenté par rapport à son PIB.

Ainsi, avec les coupes budgétaires et la réforme territoriale, Hollande et Valls s’engagent à mettre en œuvre les politiques qui ont provoqué une catastrophe humanitaire en Grèce. Aidons le peuple français à trouver autant de courage que les Grecs pour s’élever contre cette infamie !

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