Pierre Mendès France, le Plan et le Crédit productif

[sommaire]

I. L’Etat et la planification économique

Chacun reconnaît aujourd’hui que l’État est responsable de l’évolution économique, qu’il lui appartient de lutter contre les crises et le sous-emploi, d’orienter, de stimuler et de coordonner les efforts en vue de l’expansion et du progrès communs. Personne ne peut plus défendre sincèrement le libéralisme du dernier siècle, personne ne croit plus à la valeur de la vieille formule : « Laissez faire, laissez passer. »

La question s’est précisée au cours de ces dernières années. La plupart de ceux qui s’y sont appliqués estiment désormais que les interventions de l’État, dont le principe n’est plus contesté, ne doivent pas faire l’objet de décisions successives et parcellaires, au hasard des besoins ou des circonstances. Elles doivent constituer un ensemble cohérent dont les différentes parties, au lieu de se contrarier ou de se neutraliser, comme ce fut souvent le cas, se renforcent, se complètent, se soutiennent les unes les autres. Cet ensemble, c’est le Plan.

Partout où il y a action collective : bataille, construction d’un immeuble, organisation d’une entreprise privée ou publique... il faut un plan pour déterminer les conditions d’exécution les meilleures – sinon, c’est le gaspillage et finalement l’échec. L’exécution, à son tour, demande un pouvoir déterminé sur les hommes et sur les choses – sinon, c’est le chaos et c’est encore l’échec.

Certes, ces idées sont accueillies avec réserve ou hésitation dans les milieux de droite. De ce coté, on n’éprouve pas le besoin d’un véritable programme économique national ; on reste méfiant à l’égard de l’intervention des pouvoirs publics. C’est que l’empirisme convient par nature à la droite. Partant de l’idée que l’état de choses existant est l’état normal, elle n’envisage pas de le changer, mais seulement de le gérer. Sa conception du gouvernement est pragmatique, stabilisatrice, conservatoire sinon conservatrice.

La gauche, au contraire, refusant de s’accommoder des injustices ou des inégalités, est toujours à la recherche de transformations. Tant que cette insatisfaction demeure au stade de la révolte sentimentale, elle est menacée par l’incohérence et la démagogie. Aussi faut-il constamment faire suivre l’étude des réalités de l’élaboration d’une doctrine efficace. Plus que jamais aujourd’hui, les hommes de progrès doivent préparer des programmes précis et détaillés, fondés à la fois sur des perspectives à long terme et sur les réalités présentes.

Cette politique économique tend généralement vers deux objectifs : d’une part, élever le niveau de production, accroître la richesse générale, d’autre part, améliorer la distribution pour aboutir à une situation sociale plus juste. L’effort doit être mené simultanément sur les deux fronts. C’est pourquoi le Plan économique doit se compléter par un plan social. (...)

Si, à un stade avancé de l’évolution économique et culturelle, le pouvoir de décision ne peut plus être concentré, selon des techniques totalitaires, entre les mains d’un groupe restreint – il n’en reste pas moins que le succès d’une politique active et dynamique nécessite une cohérence aussi grande que possible dans le comportement de tous les producteurs de la nation. Comme ils sont par ailleurs aussi des citoyens, on en vient à l’idée d’une planification démocratique où l’impulsion motrice, les décisions d’application, le contrôle, loin d’être monopolisés par l’autorité centrale, doivent venir de la base. C’est la volonté populaire qui constitue la force souveraine et, pour être efficace, elle doit non seulement déterminer les grandes options nationales, mais intervenir aussi à tous les niveaux intermédiaires : collectivités locales, organes régionaux du Plan, coopératives, groupements professionnels et syndicaux, comités d’entreprise, etc. Ainsi seulement, à tous ces niveaux, autorité et planification seront démocratiques ; liberté, efficacité et justice sociale pourront enfin être réconciliées et associées. (…)

Or, il y a une différence de degré et même de nature entre la planification, telle qu’elle est pratiquée aujourd’hui en France, et la conception qui vient d’être esquissée. Actuellement, le Plan est élaboré et exécuté, d’un côté par une bureaucratie qui, dans la meilleure hypothèse, est neutre, de l’autre par des groupes qui disposent de moyens efficaces pour défendre leurs intérêts et peser sur les décisions. En dehors de participations ouvrières de caractère souvent symbolique, il n’existe pas de démocratie dans la planification française. Les déceptions qui pourraient en résulter risquent d’entraîner un préjugé défavorable contre la planification elle-même. Il est urgent de redresser la situation afin d’éviter le développement d’une méfiance dangereuse pour l’avenir. (…)

L’information économique des citoyens

La planification démocratique exige d’abord que les citoyens – ou ceux qui les représentent – contribuent effectivement à l’élaboration, à l’exécution et au contrôle du Plan. « Être libre, dans les années 60, c’est participer aux décisions. » Une telle participation suppose qu’un accord très large est intervenu sur les buts poursuivis. Cet accord ne peut avoir de sens que s’il repose sur une meilleure information du pays en général, et de ceux en particulier qui sont appelés à jouer un rôle dans la détermination et l’exécution de la politique convenue. (...)

Pour relever leur niveau de culture économique et sociale, un immense effort est donc nécessaire. La population tout entière a droit à une information objective sur les problèmes du Plan, sur les conditions de sa réussite et sur la part que chacun peut y prendre. Ce qui implique une conception nouvelle du rôle de l’Agence française de Presse, de la radio et de la télévision ; il conviendrait d’augmenter considérablement la place réservée à une information économique soustraite aux groupes d’intérêts privés ou partisans. Parallèlement, l’initiation économique devra commencer dès l’école primaire. (…)

Il faut encore songer dès maintenant à la formation de tous ceux qui auront à participer personnellement au travail de planification. La reconnaissance de véritables congés-éducation pour les travailleurs (avec compensation pour les jours de salaire perdus), l’extension du rôle du syndicalisme enseignant comme vulgarisateur des problèmes de la vie industrielle et de la pratique de la planification, le soutien systématique accordé aux efforts des organisations syndicales et de tous les groupements et associations qui préparent des hommes à prendre des responsabilités sociales et économiques, etc., tout cela doit être encouragé au maximum pour permettre une très large action des militants en vue d’une planification de plus en plus démocratique.

Il est un autre genre d’information, celui qui se développe au cours des périodes électorales. A l’occasion des consultations législatives, un bilan de l’état d’exécution du Plan et des problèmes qu’il soulève devra être présenté aux citoyens. Cette documentation fera l’objet de débats à l’Assemblée Nationale et au Conseil économique et Social [intégré selon la vision de Mendès France à une nouvelle Chambre haute appelée à remplacer le Sénat] au cours de la période qui précède le renouvellement de l’Assemblée. Pendant la campagne électorale, les candidats et les partis en tireront des éléments et des thèmes de discussion.

Ces éléments et ces thèmes, objectera-t-on, seront inévitablement tendancieux. Le risque est limité s’il conduit la presse, les candidats, les contradicteurs à contester les affirmations, à fournir des chiffres, à critiquer l’action passée, à formuler suggestions et propositions en vue des programmes futurs. Un progrès immense serait accompli le jour ou les campagnes électorales feraient enfin une large place à des débats de ce genre.

Contenu du Plan

Après avoir dressé d’abord l’inventaire des besoins, c’est au Parlement, expression démocratique de la Nation, qu’il appartient de déterminer, compte tenu des priorités respectives de ces divers besoins et des ressources disponibles, les objectifs qui doivent être atteints par le Plan et les moyens physiques et financiers à mettre en œuvre.

Cela appellera aussitôt des décisions de base concernant le taux et la forme de la croissance économique, l’importance du travail et des loisirs, des consommations et des investissements, la répartition régionale de ces investissements, etc.

Sans doute, tous les citoyens auront eu à s’interroger sur ces choix pendant la précédente campagne électorale, mais les arbitrages resteront difficiles et même sévères. Non seulement il faudra arrêter la part respective à accorder à la consommation et aux investissements, en d’autres termes au présent et à l’avenir, mais dans l’un et l’autre cas devront intervenir des répartitions secondaires. Pour la consommation, entre besoins individuels (alimentation, habillement, vacances, etc.) et besoins collectifs (écoles, hôpitaux, vieillesse, urbanisme, égalisation des chances sur l’ensemble du territoire, normalisation des revenus entre groupes sociaux, défense nationale, aide aux pays sous-développés, etc.). Pour les investissements, entre les diverses branches de production (les unes éloignés : grands travaux, recherche, etc.).

Tous ces choix exigent un sens profond du bien collectif. On ne peut voir se développer un tel esprit (qui est proprement l’esprit civique) que chez des hommes et des femmes convaincus non seulement que le choix dépend d’eux, mais que ce choix, une fois fait, sera respecté sans défaillance et sans compromission ; bref, que les sacrifices consentis par eux auront un sens.

Ici apparaît toute la responsabilité du Parlement et du gouvernement, devoir de fidélité à la volonté populaire, au contrat passé, devoir d’inflexibilité.

Il n’est jamais possible, dans une période donnée, d’atteindre à la fois tous les objectifs souhaitables ; les besoins à satisfaire dépassent toujours les moyens. C’est pourquoi il est indispensable d’utiliser, sans perte ni gaspillage, l’ensemble des ressources disponibles et d’assurer leur utilisation dans les meilleures conditions possibles. Aucun facteur de production ne doit rester inactif ou mal employé. Nous retrouvons la politique du plein emploi.

Le Plan, c’est le plein emploi au service d’objectifs démocratiques déterminés. (…)

Parce que nous appartenons à un pays de juristes, nous sommes enclins à rechercher ce que serait la meilleure organisation de l’Etat, de ses services, de ses ministères, de ses administrations, pour faire respecter la suprématie du Plan. Or ce n’est point l’essentiel. L’essentiel concerne l’esprit même qui doit dominer toute la politique économique et la conception même du Plan. Aucun organigramme ne sera efficace si ne règne pas chez tous les hommes responsables, depuis le chef du gouvernement jusqu’à son subordonné le plus lointain, la volonté acharnée et sans cesse en éveil de faire respecter le Plan à propos de chacune des décisions gouvernementales. Tant que l’équipe dirigeante et son chef, en premier lieu, ne feront pas du Plan leur objectif commun et prioritaire, qu’ils ne sentiront pas pleinement que le Plan en voie d’exécution est « leur » Plan, leur engagement, que c’est là-dessus qu’ils seront jugés, tant qu’ils ne feront pas corps avec l’entreprise, on n’évitera pas la faiblesse, quelle que soit l’organisation retenue.

En temps de guerre, chacun sait que les nécessités de la défense priment les autres, chacun à son poste comprend qu’il doit conformer son attitude aux impératifs de la bataille. En temps de paix, le Plan doit connaître la même primauté. (…)

L’élaboration du Plan

L’élaboration du Plan, si elle comporte au début des prises de position qui incombent aux instances politiques, donnera lieu ensuite à une sorte de va-et-vient continuel entre les instances politiques et les organes techniques ou professionnels. Ce sont ces navettes qui doivent permettre progressivement une mise au point des décisions qu’on peut schématiser comme suit :

1° Les premiers travaux préparatoires pour le Plan à venir ne peuvent être assurés que par le Commissariat au Plan. Il s’agit, à ce stade, de réunir les matériaux nécessaires aux études ultérieures, les données principales sur les ressources de base. Mais il s’agit aussi de faire apparaître les grandes options entre lesquelles le Plan de la législature suivante devra choisir.

Ce travail se fera en liaison étroite avec les Commissions du Conseil économique et Social et les conseils économiques régionaux, dont il sera question plus loin. Il commencera deux ans avant la fin de la période couverte par le Plan précédent, (c’est-à-dire un an avant la fin de la législature en cours). [1]

2° La documentation ainsi réunie éclairera le débat qui doit s’instaurer, environ six mois avant l’expiration de chaque législature, devant chacune des deux Chambres, pour examiner les résultats obtenus par le Plan, les causes des déficiences et les moyens d’y remédier ainsi que les perspectives futures.

C’est à partir de la même documentation que se développeront ensuite les discussions de la campagne électorale, les débats ouverts entre partis, syndicats, etc. Faire du Plan un des grands sujets de contestation politique est le meilleur moyen d’intéresser la nation au Plan et à ses orientations.

3° Le gouvernement, constitué après les élections, arrête un avant projet de Plan. Entre les grandes options dégagées par les travaux mentionnés ci-dessus et à la lumière des débats électoraux et de leurs résultats, il va faire ses propositions au Parlement. Il peut d’ailleurs, s’il l’estime utile, présenter deux ou trois variantes, compte tenu de différents rythmes de croissance possibles, de modes d’interventions étatiques plus ou moins poussés, d’objectifs alternatifs.

Ces propositions sont soumises au Conseil économique et Social puis à l’Assemblée Nationale, qui prendront les décisions fondamentales d’orientation en choisissant entre les options et variantes qui leur ont été soumises.

4° Les directives arrêtées sont mises en oeuvre par le Commissariat au Plan avec le concours des Commissions de modernisation, des Commissions du Conseil économique et Social et des conseils économiques régionaux. Ainsi sera rédigé le projet final de Plan pour être soumis aux Assemblées.

5° Ce projet sera accompagné d’un certain nombre d’annexes destinées à faire ressortir le détail de certaines mesures d’application : répercussions sur le budget de l’état, les budgets des collectivités, les entreprises nationales, le secteur bancaire, etc., ainsi que la démultiplication du Plan dans les régions sous la forme de « plans régionaux » dont il sera question plus loin. L’ensemble de ces documents sera présenté au Conseil économique puis à l’Assemblée Nationale en vue du vote définitif.

6° Chaque année, le budget sera accompagné d’un projet de loi d’ajustement comportant les mesures d’adaptation du Plan à la conjoncture.

Chacune des étapes qui viennent d’être énumérées sera accompagnée de mesures d’information destinées aux organisations ouvrières, patronales, agricoles, aux conseils régionaux, à l’opinion publique tout entière. Réciproquement ces organisations devraient être appelées à collaborer à la préparation de comptes rendus périodiques de l’exécution du Plan sous ses divers aspects : par régions, par branches de production, par grandes entreprises (particulièrement les entreprises nationales), etc.

Ainsi, depuis la critique du Plan en voie d’exécution, l’étude et la préparation des décisions futures et jusqu’au vote du Plan nouveau, doivent se succéder une série de contacts, voire navettes, entre le gouvernement et ses bureaux d’une part, le Parlement, les organisations qualifiées et le pays tout entier d’autre part. Ce dernier est alors en mesure d’imprimer l’orientation générale.

II. Le Crédit productif public et le financement du Plan

Mendès France avait intitulé cette section « Le financement du Plan ».

L’action sur le crédit et sur les moyens de financement, en général, constitue la forme d’intervention la plus décisive sur le développement des entreprises productives, nationales ou privées. Sans même parler du court terme, il est certain que le contrôle des crédits et des ressources nécessaires au financement des investissements peut garantir la conformité du comportement des entreprises aux directives du Plan. Inversement, la planification reste un leurre si le crédit est distribué de telle sorte que les entreprises peuvent établir et exécuter leur programme de développement sans tenir compte des prescriptions du Plan.

Cet instrument décisif, l’Etat jusqu’ici ne l’a pas utilisé avec rigueur, alors qu’il possède le réseau bancaire et financier le plus puissant. En dehors de la Banque de France, clé de voûte de l’édifice de la monnaie et du crédit, il dispose, en effet, des quatre principales banques de dépôts (qui représentent 55 % de l’activité bancaire proprement dite), des chèques postaux qui constituent à eux seuls la plus importante banque de dépôts du pays, du Crédit populaire, du Crédit agricole, de la Caisse des Dépôts et Consignations et des Caisses d’Epargne, du Crédit national, du Crédit foncier, de la Banque nationale française du Commerce extérieur, des plus importantes compagnies d’assurances (qui sont des sociétés d’investissements), ainsi que des nombreuses filiales de ces établissements. Enfin, il exerce sur les banques privées un droit de regard et de contrôle pouvant aller jusqu’au veto. (...)

L’Etat a donc laissé les banques et les établissements financiers, dont il est le maître théorique, se comporter, la plupart du temps, comme l’auraient fait les anciennes banques avant leur nationalisation. Ce n’est donc pas tant un problème de structure qui se pose ici, qu’un problème de commandement et d’autorité de l’Etat.

La meilleure preuve que les gouvernements n’ont jamais eu la volonté d’utiliser des moyens qui se trouvaient cependant en principe à leur disposition, c’est qu’ils n’ont jamais créé, au sein du ministère des Finances et des Affaires économiques, une Direction générale du Crédit chargée de coordonner l’ensemble des décisions et opérations en matière de crédit, et qui aurait disposé des attributions actuelles de la Direction du Trésor, du Secrétariat du Conseil national du Crédit, du Fonds de Développement économique et social et de la Centrale des Risques (afin de pouvoir procéder au recensement de tous les crédits accordés).

Une telle Direction eût permis d’assurer un rôle bien plus important au Conseil national du Crédit, dont les membres ont acquis une bonne expérience depuis 1946, mais dont les pouvoirs devraient être étendus. Ce Conseil devrait donner aux banques, sur toutes les questions qui font l’objet de ce chapitre, des directives précises et recevoir le moyen d’en suivre l’exécution. Il les donnerait non seulement, comme c’est le cas aujourd’hui, en fonction de la conjoncture, mais aussi en rapport avec les prévisions et les demandes du Plan. Le crédit à court et à moyen termes, les crédits d’investissements, l’évaluation des ressources d’autofinancement, le contrôle du marché-financier... seraient constamment suivis par le Conseil national. Et une politique monétaire – le verso de la politique économique – serait ainsi définie à intervalles réguliers.

Les directives du Conseil national du Crédit porteraient, en premier lieu, sur la politique monétaire générale, c’est-à-dire sur le volume de la monnaie et du crédit. [2] Elles seraient complétées, à destination des organismes publics et privés, par des précisions qualitatives portant sur les objectifs d’investissements prévus par le Plan, et sur les critères de sélection des octrois de crédit. Ce travail d’orientation du crédit n’a jamais été organisé d’une manière systématique et personne jusqu’ici ne fournit aux banques des critères de sélection dans les diverses branches de la production.

C’est en fonction de la conformité au Plan des projets présentés, et non pas seulement de leur rentabilité financière, que doit se faire l’octroi des crédits. Les banques, nationalisées ou non, ont tendance à le lier trop étroitement à la solvabilité actuelle des emprunteurs, solvabilité qui ne saurait être un critère suffisant, en l’absence de concordance entre les opérations envisagées et les prévisions du Plan.

En sens contraire, il ne saurait être question d’exiger d’une banque qu’elle soutienne et finance des entreprises qui n’offriraient pas, à son jugement, les garanties de sérieux nécessaires. Ou bien alors il faudrait envisager, dans certains cas, la mise en cause de la responsabilité financière de l’Etat, sa garantie de bonne fin, des bonifications d’intérêts ou tout autre avantage financier appelé à compenser des risques pris dans l’intérêt de la planification.

Dans ces conditions, l’appareil bancaire public et privé pourra se conformer aux programmes financiers qui devront accompagner le Plan. La présentation même de celui-ci devra être améliorée en conséquence pour faire ressortir, compte tenu de facteurs variés (ressources propres, autofinancement), les besoins financiers des divers secteurs et les méthodes envisagées pour les satisfaire : crédits bancaires, émissions sur le marché, etc. La Direction générale du Crédit pourra établir des plans précis de réalisation pour chacun de ces programmes.

Ce travail est impossible à l’heure actuelle, car le Plan est loin d’être assez explicite dans ses développements financiers. Il indique bien les perspectives de croissance des principales industries, mais il ne fournit pas aux distributeurs de crédit une base leur permettant de savoir quelles opérations doivent ou ne doivent pas bénéficier de leur concours. En fait, comme le Plan prévoit une augmentation de la production pratiquement dans tous les domaines, les établissements de crédit ont tendance à envisager favorablement toutes les demandes qui leur sont faites, sous la seule réserve des critères traditionnels de solvabilité ou autres, qui, eux, n’ont aucune signification économique.

Dans les perspectives qu’il trace à chacune des grandes branches industrielles, le Plan devra être accompagné d’indications plus complètes sur les critères à retenir pour l’octroi des crédits. Il devra décrire, dans chaque secteur, l’entreprise type dont il y a lieu de se rapprocher (structures, dimensions, proportions de la production destinée à l’exportation, relation optimum entre investissements et chiffre d’affaires, etc.). De pareilles descriptions permettront aux banquiers saisis d’une demande de crédit de procéder à des sondages technologiques et économiques et de prendre leurs décisions en conformité avec les nécessités du Plan. [3]

Dans certains cas, ouvertures ou accroissements de crédits devront en conséquence être refusés à des entreprises, même très solvables. Dans d’autres cas, au-contraire, il apparaîtra que telle branche n’épuise pas les possibilités de crédit prévues à son profit. Dans cette hypothèse, les banques devront agir auprès des entreprises pour les engager à élargir leurs perspectives ; si elles ne sont pas écoutées, l’état dispose des moyens d’incitation et de stimulation déjà évoqués.

Il faudrait s’arrêter ici sur plusieurs autres aspects des problèmes de financement. La réforme de la Bourse, une régularisation des cours par la taxation des plus-values, l’établissement par la Direction générale du Crédit, en conformité avec le Plan, de programmes d’émissions publiques (au profit des entreprises nationalisées comme des entreprises privées) constitueraient des moyens d’action efficaces.

Une autre série de questions plus importantes encore concerne les rapports de la planification et de l’autofinancement. De cette technique financière, comme de la langue d’Esope, on peut dire beaucoup de bien et beaucoup de mal. De plus en plus et dans tous les pays modernes – aux Etats-Unis comme en Union Soviétique, en Allemagne comme en France – les entreprises publiques ou privées se procurent tout ou partie des ressources nécessaires à leur équipement et à leur modernisation, en incorporant, à cette fin, une marge supplémentaire de profit dans leurs prix de vente. Il faut être attentif aux inconvénients qui en découlent, aux abus et aux désordres qui peuvent en résulter, aux déviations par rapport au Plan que l’autofinancement peut entraîner en permettant des investissements futiles et inopportuns, dont le coût est cependant supporté par les consommateurs, c’est-à-dire par la collectivité tout entière. Il est donc devenu indispensable d’envisager des dispositions pour que les ressources procurées par l’autofinancement soient dirigées vers des emplois, conformes au Plan et détournées au contraire des emplois contre-indiqués.

On n’entrera ici dans aucun détail technique. Le principe à retenir est que l’autofinancement ne doit jamais contrarier ou fausser l’exécutions du plan, mais bien au contraire être mis à son service.